杭政辦函〔2021〕45號《杭州市人民政府辦公廳關于印發(fā)構建市域一體規(guī)劃建設體系專項計劃的通知》

杭州市人民政府辦公廳關于印發(fā)構建市域一體規(guī)劃建設體系專項計劃的通知







杭政辦函〔2021〕45號

 各區(qū)、縣（市）人民政府,市政府各部門、各直屬單位：

《構建市域一體規(guī)劃建設體系專項計劃》已經市政府同意，現印發(fā)給你們，請認真組織實施。

杭州市人民政府辦公廳

2021年8月10日

（此件公開發(fā)布）

構建市域一體規(guī)劃建設體系專項計劃

為加強市域規(guī)劃統(tǒng)籌，著力打開高品質建設“新空間”，加快構建“一核九星”多中心、網絡化、組團式、生態(tài)型的特大城市新型空間格局，破解市域空間失衡問題，促進高質量均衡發(fā)展，特制定本計劃。

一、明確目標定位，增強規(guī)劃引領

（一）總體目標。到2025年，形成“一核九星”特大城市新型空間格局。核心城區(qū)常住人口400萬人左右，生產總值達到10000億元，承擔中央活動區(qū)功能，集聚創(chuàng)新研發(fā)、金融服務、高端商務、文化創(chuàng)意等經濟形態(tài)，成為國際大都市的“會客廳”；九大星城集聚950萬左右常住人口，生產總值達到13000億元，建成產城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的九大星城，成為杭州都市圈具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。

（二）功能定位。堅持“四個杭州、四個一流”要求，厚植歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城和生態(tài)文明之都特色優(yōu)勢，以“數智杭州·宜居天堂”為發(fā)展導向，落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，強化區(qū)域協(xié)同，提升省會城市功能，做強杭州都市圈，唱好杭州寧波“雙城記”，奮力打造高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)城市范例。蕭山區(qū)、余杭區(qū)、臨平區(qū)與核心城區(qū)緊密聯(lián)動,做強開放門戶樞紐功能，打造產業(yè)、科創(chuàng)高地；錢塘區(qū)、富陽區(qū)、臨安區(qū)加速與核心城區(qū)互聯(lián)互通，做強產業(yè)鏈支撐，打造雙創(chuàng)熱土、品質近郊；桐廬縣、淳安縣、建德市承擔守護生態(tài)安全、保護水源重大使命，打造“詩畫走廊、生態(tài)屏障”。

二、堅持一體規(guī)劃，強化規(guī)劃統(tǒng)籌

（三）完善規(guī)劃體系。增強市國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱市總規(guī)）在功能定位、空間布局、要素配置和資源保護等方面的戰(zhàn)略引領作用。構建具有杭州特色的以市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三類和城市設計為主體的“3+3+1”國土空間規(guī)劃體系。統(tǒng)籌做好重大公共設施、重大發(fā)展平臺和重大民生項目空間布局，做到剛性管控、彈性適應相結合，增強國土空間規(guī)劃的綜合性、協(xié)調性和約束性。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃編制。市總規(guī)由市規(guī)劃和自然資源局具體負責編制；國土空間分區(qū)規(guī)劃由區(qū)、縣（市）政府組織編制，按市總規(guī)約束性內容細化落實?？缧姓^(qū)域重大“三公”設施（公共基礎設施、公共服務設施、公共開放空間）專項規(guī)劃由市規(guī)劃和自然資源局會同市級相關部門主導編制，報市政府同意后明確編制計劃清單。中心城區(qū)詳細規(guī)劃由市規(guī)劃和自然資源局組織編制，報市政府審批；非中心城區(qū)詳細規(guī)劃由市規(guī)劃和自然資源局委托屬地分局組織編制，經市規(guī)劃和自然資源局審查后報市政府審批。按照“五年一評估”原則規(guī)范詳細規(guī)劃修編工作，經評估確有需要的方可開展修編。嚴控詳細規(guī)劃調整，實行正面、負面及審慎清單管理。各級各類規(guī)劃編制均應在“多規(guī)合一”的底圖上進行，編制成果及時錄入數字化平臺。

（五）加快規(guī)劃全覆蓋。2021—2022年，完成市總規(guī)、國土空間分區(qū)規(guī)劃編制，壓茬推進專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃編制，形成一張“空間智治”三維實景底圖；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單位，整合第三級第三類規(guī)劃編制，盡快實現詳細規(guī)劃全覆蓋。

三、強化規(guī)劃傳導，確保規(guī)劃落地

（六）建立規(guī)劃落地轉換機制。對接“十四五”規(guī)劃和各類專項規(guī)劃，以項目為抓手，實施三年行動方案和年度計劃，實現規(guī)劃—計劃—項目的有效銜接。產業(yè)類項目嚴格執(zhí)行項目跟著規(guī)劃走；公共類項目強化政府主導，實現規(guī)劃推著項目走。建立城市風貌管控落地機制，實行土地出讓與城市設計聯(lián)動，探索帶建筑方案、帶歷史建筑保護、帶景觀風貌管控等條件出讓模式，落實城市設計成果，提升城鄉(xiāng)審美韻味和文化品位。

（七）建立開發(fā)強度總量控制機制。以人口管控、品質提升、產業(yè)轉型、環(huán)境優(yōu)化為導向，實行開發(fā)強度與人口規(guī)模相掛鉤，完善“一核九星”空間布局和資源配置，實行容積率差別化管理，加快推進“優(yōu)核”“強星”。核心城區(qū)住宅實行總量管控，疏解人口密度，優(yōu)化供地結構，提升經濟密度、人居環(huán)境和公共服務水平，補齊公園綠地、體育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療健康等功能短板。加快九大星城建設，增強公共中心、交通樞紐的集聚能力以及周邊地區(qū)的開發(fā)強度，大力推廣功能混合布置、空間復合利用、土地綜合開發(fā)等節(jié)地模式。

（八）健全做地供地機制。切實加強市級對做地、供地工作的統(tǒng)籌、協(xié)調、指導和監(jiān)督。厘清做地、供地事權，市區(qū)所有用地統(tǒng)一做地模式、計劃編制、土地收儲、組織供應。增強規(guī)劃、做地、供地的協(xié)同工作，未編制詳細規(guī)劃的地區(qū)不得開展土地供應。探索“以城帶鄉(xiāng)、產業(yè)共興”的土地出讓新機制，鼓勵推行“政府運作、村級所有、村民受益”的留用地開發(fā)新模式，研究農村集體經營性建設用地入市制度，建立讀地、供地、用地、評地的閉環(huán)機制。進一步嚴格商服用地管理，完善出讓、審批及使用全過程監(jiān)管機制。

四、彰顯大美杭州，打造宜居空間

（九）構建可達可感開敞生態(tài)空間。做好資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜評價成果的分析和應用，系統(tǒng)推進山水林田湖草整體保護和生態(tài)修復，形成“三江綠楔”“八帶融城”大生態(tài)格局。加快“濕地水城”建設，推動“森林進城”，實施西湖西溪一體化保護提升，推進淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設。加快公園城市建設，構建郊野公園—城市公園—社區(qū)公園—口袋公園四級城鄉(xiāng)公園體系，挖掘空間資源，提高人均公園綠地面積，實現“300米見綠、500米見園”。推動公園綠地和體育、文化等功能混合，規(guī)劃建設一批體育主題公園，打造繞城體育休閑環(huán)。

（十）推進公共服務提標升級擴量。推動省市優(yōu)質公共服務資源向九大星城均衡布局，每個“星城”至少擁有1所三級綜合性醫(yī)院、1個綜合性體育運動中心和1座市級文化場館。根據人口結構，出臺差異化公共服務設施標準，對人口導入量大的“星城”適度提高基礎教育百戶指標，滿足入學入托需求。完善養(yǎng)老設施布局，推進“嵌入式”養(yǎng)老服務設施建設，建成居家、社區(qū)、機構相協(xié)調和醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系。實現公共服務設施向鄉(xiāng)村地區(qū)全面延伸覆蓋，提升鄉(xiāng)村市政基礎設施覆蓋率與建設標準，促進城鄉(xiāng)基本公共服務更加普惠、均等、可及。

（十一）提升城鄉(xiāng)空間品質。實施核心城區(qū)城市更新行動，組織編制城市更新專項規(guī)劃，以區(qū)為單位加大規(guī)劃、土地、資金等政策保障力度。開展“百社示范、千社提升”活動，高質量分類推進未來社區(qū)、未來鄉(xiāng)村建設，積極打造低碳社區(qū)。以相對集中方式建設鄰里中心，作為未來社區(qū)場景落地的重要依托，提供辦事和養(yǎng)老、幼托、健身、閱讀、早餐等“一站式”服務，構筑15分鐘社區(qū)生活圈，打造全齡友好健康社區(qū)。對2000年以前建成的老舊小區(qū)進行全面改造提升；規(guī)劃新建未來社區(qū)時，除滿足社區(qū)自身配套外，還要輻射帶動周邊老舊小區(qū)解決公共服務配套不足的問題。切實加強文化遺產和名城保護，深入實施“城市記憶”工程。以體現“江南韻、杭州味、現代風”為引導，提升農房建設質量，加大農村危房改造力度，建立農房設計圖集更新機制，推行帶圖審批，提升城鄉(xiāng)宜居水平。

五、優(yōu)化資源配置，提高保障水平

（十二）統(tǒng)籌新增用地。加強土地要素市級統(tǒng)籌，將上級下達的市區(qū)新增建設用地指標的50%用于保障市委市政府確定的重點項目。加大全市耕地占補平衡指標統(tǒng)籌力度，按不高于跨市異地調劑價格標準實施經濟補償。完善增量與質量掛鉤機制，新增建設用地向發(fā)展質量高、發(fā)展動能強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)優(yōu)先配置。

（十三）加大存量土地盤活力度。完善增存掛鉤機制，制定激發(fā)市場主體活力的政策措施，創(chuàng)新低效用地分類處置和退出機制。探索低效工業(yè)用地在本行政區(qū)范圍內異地置換盤活；嚴格規(guī)范工業(yè)用地二級市場，倒逼低效用地集約高效利用；在落實產業(yè)履約監(jiān)管要求的前提下，支持存量節(jié)余土地按規(guī)定進行分割盤活；除政府統(tǒng)一收儲外，低效用地在符合規(guī)劃前提下可由原土地使用權人以存量補差價的方式實施有機更新；持續(xù)深化“畝產論英雄”改革，完善工業(yè)用地資源要素評價機制，組織開展“消低增效”專項行動，對2018—2020年平均稅收低于10萬元/畝的工業(yè)用地，實行一地一檔、銷號管理。

（十四）優(yōu)先保障產業(yè)用地。優(yōu)化產業(yè)用地空間布局，開展“300+”制造業(yè)空間拓展行動，在確保全市工業(yè)用地不少于300平方公里基礎上，堅持“能高則高”，按不同區(qū)域限定最低容積率。支持發(fā)展工業(yè)綜合體，推動研發(fā)設計、中試生產、生產服務等功能混合，促進產業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。因實施規(guī)劃需要調整工業(yè)用地的，嚴格落實“退一補一”。創(chuàng)新供地方式，支持以土地使用權作價出資（入股）或長期租賃方式供應工業(yè)鄰里中心、標準廠房、科技孵化器用地，探索暫不開發(fā)的存量土地以租賃、附期限劃撥等方式短期利用，開展以工業(yè)為主的工商混合產業(yè)用地供給，積極發(fā)展總部經濟，推進重大服務業(yè)用地以“標準地”方式精準供應。

（十五）加快地下空間有序開發(fā)。強化地下連通通道的公共屬性，加大政府投資建設力度，按照“互聯(lián)互通、連片成網”的要求，系統(tǒng)推進城市地下空間開發(fā)。編制詳細規(guī)劃時應將地下空間開發(fā)利用情況作為規(guī)劃審查必備內容，明確提出地下空間開發(fā)具體要求。出臺城市地下空間基準地價，探索將城市地質條件、地下空間開發(fā)等要求納入做地標準，拓展做地內涵。適應地上、地表、地下空間分層設立、分別登記、一體管理的需要，構建建設用地三維規(guī)劃、供應和登記一體化體系。

六、強化“三線”約束，落實用途管制

（十六）嚴守生態(tài)保護紅線。按照國家明確的生態(tài)保護紅線，盡快完成生態(tài)保護紅線勘界定標，推動紅線落地。實行生態(tài)保護紅線分區(qū)管控，自然保護地核心區(qū)內原則上禁止人為活動，其他區(qū)域實行正面清單管理，嚴格禁止開發(fā)性、生產性經營活動。

（十七）嚴格耕地保護。全面落實耕地保有量、永久基本農田保護任務，遏制耕地“非農化”、嚴控“非糧化”，筑牢“米袋子”“菜籃子”安全底線。創(chuàng)新保護舉措，推進農業(yè)和城市的融合，打造都市農業(yè)公園，發(fā)揮耕地生態(tài)、經濟、社會綜合效益；依靠數字賦能，建設“耕地云”，實現耕地保護數量、質量、矢量一體化管控；實施一批“百千萬畝”永農集中連片區(qū)建設工程；推行糧食生產功能區(qū)、高標準農田和永農一體化布局，增強保護合力，落實高標準保護。

（十八）嚴控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。按照尊重自然地理格局和防止“攤大餅”的要求，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，一經確定，嚴格管控。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，嚴控開發(fā)建設活動，實行“正面清單+建設許可”制度；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，實行集中建設區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)分區(qū)管控。增強城市韌性，劃定戰(zhàn)略留白區(qū)塊并制定使用規(guī)則。

七、完善保障措施，提升實施效果

（十九）加強組織領導。強化市規(guī)劃委員會對市域一體規(guī)劃建設的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調作用，委員會辦公室進行實體化運作，健全議事規(guī)則。各區(qū)、縣（市）政府應壓實主體責任，抓好市域規(guī)劃建設統(tǒng)籌管理工作落實，嚴格執(zhí)行規(guī)劃。

（二十）加強平臺支撐。建立“空間智治”平臺，著力打造“數字孿生、精明智治”的空間“管家”，形成可視化、可分析、可計算的三維數字空間，集成土地、人口、企業(yè)登記、統(tǒng)計、稅務等各類數據，打造多領域管用、實用、好用的應用場景。數字賦能規(guī)劃全生命周期管理，助推編制科學合理、落地精準高效、實施全程監(jiān)督、評估即時感知。

（二十一）優(yōu)化服務保障。遴選國內外設計開發(fā)團隊，組建規(guī)劃統(tǒng)籌專家顧問組，推進重點發(fā)展地區(qū)高起點規(guī)劃、高標準設計、高品質建設。完善推廣責任規(guī)劃師制度。統(tǒng)籌全市規(guī)劃用地審批事項流程、標準、平臺。統(tǒng)一市區(qū)規(guī)劃用地審批權限，構建統(tǒng)分結合的審批機制，提升項目審批效率。推進全市不動產登記“一體化、網辦化、去中心化”，提升改革獲得感、服務體驗感。

（二十二）推進建章立制。加強國土空間規(guī)劃立法保障，確保規(guī)劃建設管理工作納入法治軌道。建立規(guī)劃建設統(tǒng)籌管理實施情況年度評估機制，對規(guī)劃的傳導落實情況、年度實施計劃的執(zhí)行情況等進行評估，確保任務落實。

本通知自2021年9月9日起施行，由市規(guī)劃和自然資源局負責牽頭組織實施。

附件：“一核九星”功能定位

附件

“一核九星”功能定位

單位：萬人、億元

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