杭政辦函〔2018〕151號《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強軌道交通建設(shè)運營安全的實施意見》

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強軌道交通建設(shè)運營安全的實施意見







杭政辦函〔2018〕151號

杭政辦函〔2018〕151號

各區(qū)、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：

為全面提升軌道交通建設(shè)運營安全整體水平，保障我市軌道交通快速發(fā)展、維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會安全穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務院令第393號）、《國務院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）等法律法規(guī)和文件精神，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就加強我市軌道交通建設(shè)運營安全提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入落實市第十二次黨代會決策部署，牢固樹立安全發(fā)展理念，強化紅線意識，堅持安全發(fā)展、源頭防范、系統(tǒng)治理，全面提高軌道交通建設(shè)運營安全保障水平，有效防范遏制重特大事故發(fā)生，努力打造最具安全感城市，為市民群眾營造安居樂業(yè)、幸福安康的生產(chǎn)生活環(huán)境，為加快建設(shè)獨特韻味別樣精彩世界名城而奮斗。

（二）工作目標。

進一步建立完善建設(shè)運營安全責任體系、安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系、應急搶險體系以及安全考核、獎懲、責任追究體系，全面提升我市軌道交通建設(shè)運營安全保障能力，降低安全事故發(fā)生數(shù)量，杜絕發(fā)生造成人員死亡的生產(chǎn)安全責任事故，保持城市軌道交通建設(shè)運營安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定向好。

二、健全落實建設(shè)運營安全責任體系

（一）建立市級領(lǐng)導體系。

成立杭州市軌道交通建設(shè)運營安全工作領(lǐng)導小組（以下簡稱市領(lǐng)導小組），由常務副市長任組長，分管城建副市長任常務副組長，市軌道辦、建委、交通運輸局、城管委、地鐵集團主要負責人任副組長，負責決策、協(xié)調(diào)軌道交通建設(shè)運營安全中存在的重大問題，部署軌道交通建設(shè)運營安全工作任務。

（二）嚴格落實屬地政府的屬地管理責任。

相關(guān)區(qū)、縣（市）政府要落實屬地管理責任，相應成立軌道交通建設(shè)運營安全工作領(lǐng)導小組，由常務副區(qū)長任組長，分管城建副區(qū)長任常務副組長，區(qū)住建、城管、安全監(jiān)管等相關(guān)部門主要負責人任副組長，負責落實市領(lǐng)導小組的任務，會同市級相關(guān)部門做好軌道交通建設(shè)運營的安全監(jiān)管，并配合做好有關(guān)問題的協(xié)調(diào)落實。

（三）嚴格落實建設(shè)單位首要責任及運營安全主體責任。

1.建立健全安全生產(chǎn)責任制。市地鐵集團是軌道交通建設(shè)運營安全的責任主體，要設(shè)立由主要領(lǐng)導任主任、分管領(lǐng)導任副主任的安全生產(chǎn)委員會，全面負責軌道交通建設(shè)運營安全工作；委員會下設(shè)辦公室，負責日常安全管理工作。市地鐵集團主要領(lǐng)導要分別與班子成員簽訂安全生產(chǎn)責任書，落實“黨政同責、一崗雙責”。要健全安全管理網(wǎng)絡(luò)體系，建立各層級、各崗位安全生產(chǎn)責任制，逐級簽訂安全生產(chǎn)責任書，做到橫向到邊、縱向到底、落實到人。

2.設(shè)置專職安全管理機構(gòu)。市地鐵集團要成立專門安全管理機構(gòu)，并配備與軌道交通建設(shè)運營規(guī)模相適應的安全管理人員，負責軌道交通建設(shè)運營安全的日常監(jiān)督管理，強化安全監(jiān)管。

3.制定安全生產(chǎn)責任清單。市地鐵集團負責人，以及涉及安全生產(chǎn)的關(guān)鍵部門、崗位及人員要分別制定安全責任清單，明確安全生產(chǎn)責任，并進行嚴格的跟蹤和考核。

4.健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度。市地鐵集團要建立完善教育培訓及風險管理、監(jiān)測、檢查、交底和隱患排查、關(guān)鍵節(jié)點驗收、應急管理等安全生產(chǎn)規(guī)章制度。

5.發(fā)揮業(yè)主代表管理作用。相關(guān)部門要通過配強現(xiàn)場業(yè)主代表力量、修改完善“業(yè)主代表工作手冊”、加強業(yè)主代表崗前培訓、建立相應的晉升和獎懲制度等多種措施，強化業(yè)主代表對項目現(xiàn)場的管理能力、隱患發(fā)現(xiàn)能力和風險把控能力。

（四）嚴格落實參建單位主體責任。

1.嚴格落實參建各方主體責任。軌道交通工程建設(shè)涉及的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、檢測等單位要按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法〉的通知》(建質(zhì)〔2010〕5號)的要求，全面落實安全生產(chǎn)責任，建立健全安全生產(chǎn)責任體系，建立完善工程風險預測、關(guān)鍵節(jié)點驗收、重大風險管控、隱患排查治理、監(jiān)理旁站等制度。

2.嚴格落實項目負責人責任。軌道交通工程建設(shè)要嚴格執(zhí)行勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等主體項目負責人的安全責任規(guī)定，強化安全履約；要全面推行項目主要管理人員“人臉識別”考勤制度，大力整治施工、監(jiān)理單位主要管理人員不到位等問題。

3.嚴格從業(yè)人員管理。落實軌道交通工程建設(shè)各類現(xiàn)場作業(yè)人員的安全三級教育培訓、安全技術(shù)交底，從業(yè)人員經(jīng)考試合格方可上崗，特種作業(yè)人員必須依法持證上崗。強化執(zhí)業(yè)資格管理，落實注冊執(zhí)業(yè)人員的安全責任，規(guī)范從業(yè)行為，加大執(zhí)業(yè)責任追究力度。

4.發(fā)揮央企總部管理優(yōu)勢。央企施工單位總部應在杭成立指揮部并實體化運作；要充分發(fā)揮企業(yè)總部優(yōu)勢，依托公司各層級安委會、技術(shù)中心、稽查大隊等組織機構(gòu)，強化公司管控能力，對在杭軌道交通建設(shè)項目實行全過程安全監(jiān)控，有效提升在建項目安全管控水平。

（五）嚴格落實職能部門監(jiān)管責任。

1.加強建設(shè)過程監(jiān)管。建設(shè)行政主管部門要強化對軌道交通工程建設(shè)的安全監(jiān)管，加強對工程地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)等重點部位及深基坑開挖、盾構(gòu)始發(fā)接收、聯(lián)通通道開挖、起重吊裝等關(guān)鍵節(jié)點的抽查驗收，并推進安全誠信體系建設(shè)，建立健全信用評價和懲戒機制，強化對各方主體的信用約束。建立健全市地鐵集團與建設(shè)、交通、住保房管、消防、人防、城管、電力、通信、燃氣等相關(guān)單位的協(xié)調(diào)機制，加強溝通聯(lián)系，共同做好城市房屋和地下空間、道橋、河道、市政管線、軌道交通設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全運行監(jiān)管和保護，避免各類工程建設(shè)相互干擾引發(fā)安全事故。

2.加強運營安全監(jiān)管。交通運輸行政主管部門要強化對城市軌道交通運營的安全監(jiān)管，會同公安、消防部門，監(jiān)督指導城市軌道交通運營單位做好進站安檢、治安防范、反恐防范、消防安全管理和突發(fā)事件應對處置工作。城市管理部門要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，負責軌道交通運營期間地鐵保護區(qū)安全監(jiān)管工作。

3.加強執(zhí)法監(jiān)督檢查。建設(shè)、交通、城管、安全監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)、消防等行政主管部門要推行“雙隨機、一公開”檢查，強化抽查抽測，加大對軌道交通工程新開工和風險事故頻發(fā)線路的監(jiān)督檢查力度。對不落實主體責任的，以“零容忍”態(tài)度，依法從嚴從重處罰。

4.推進安全生產(chǎn)管控標準化。建設(shè)行政主管部門要牽頭推廣實施杭州地鐵建設(shè)工程安全生產(chǎn)文明施工標準，推進安全作業(yè)標準化，推廣樣板工序，細化風險管控層級及管控措施，提升施工現(xiàn)場安全管理水平。交通行政主管部門要依法積極推進運營安全生產(chǎn)標準化，提升運營安全管理水平。

5.加強安全監(jiān)管隊伍建設(shè)。加強軌道交通建設(shè)、運營、應急等方面專家隊伍及“星期天”工程師隊伍建設(shè)，匯聚社會各方監(jiān)管力量。推進監(jiān)管體制機制創(chuàng)新和信息化監(jiān)管平臺建設(shè)，完善監(jiān)管層級考核機制，落實建設(shè)、運營監(jiān)管責任，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法的標準化、規(guī)范化、信息化水平?！?/p>

三、構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系

（一）開展安全風險辨識，建立安全風險清單。

落實《城市軌道交通地下工程建設(shè)風險管理規(guī)范》（GB50652-2011）等標準要求，加強軌道交通工程建設(shè)規(guī)劃、可行性研究、勘察設(shè)計、施工、竣工驗收等全過程的安全風險辨識，由建設(shè)單位牽頭、參建單位負責，分門別類制定安全風險清單。加強運營安全風險辨識，針對不同線路、場所、設(shè)備，根據(jù)人員、設(shè)備、環(huán)境和管理4個層面因素變化，持續(xù)進行風險辨識、評估、管控與更新完善，制定危險源辨識清單，從源頭上預防和減少事故的發(fā)生。

（二）分階段評定安全風險等級。

建立軌道交通建設(shè)運營安全風險數(shù)據(jù)庫，確定安全風險等級，分別用紅、橙、黃、藍4種顏色標示重大風險、較大風險、一般風險和低風險；繪制總體建設(shè)線網(wǎng)、建設(shè)線路、施工項目3級，運營客流大小、災害程度、設(shè)備狀態(tài)3個方面和“紅橙黃藍”4色安全風險空間分布圖。對于確定為重大安全風險的，要及時逐級上報安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責任部門。 

（三）扎實做好安全風險管控。

1.加強軌道交通建設(shè)運營安全風險管控。強化管控的科學性，對安全風險實行分級、分層、分類、分專業(yè)管控，逐級落實企業(yè)、部門、班組和崗位的管控責任。強化管控的連續(xù)性，高度關(guān)注風險的變化狀況，動態(tài)評估風險等級、調(diào)整管控措施。強化管控的綜合性，全面采取人防、物防、技防等措施，確保安全風險始終處于受控狀態(tài)。 

2.強化軌道交通建設(shè)安全風險動態(tài)管控。強化危險性較大的分部分項工程管控，建立健全危險性較大工程安全管控體系；危險性較大工程必須編制專項施工方案，經(jīng)組織專家論證后，嚴格按方案施工。強化關(guān)鍵環(huán)節(jié)施工安全條件審查，嚴格執(zhí)行城市軌道交通工程關(guān)鍵節(jié)點風險管控系列制度，對“明挖、暗挖、盾構(gòu)、高架、起重吊裝、模板工程及支撐體系、設(shè)備安裝”等7類34項關(guān)鍵節(jié)點，嚴格按照要求組織關(guān)鍵節(jié)點條件驗收，切實落實軌道交通建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點施工前風險預控措施，提升關(guān)鍵節(jié)點風險管控水平，有效防范和遏制事故發(fā)生。充分發(fā)揮監(jiān)控量測作用，利用科學的監(jiān)測方法和先進的儀器設(shè)備，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的及時性、準確性、完整性，提升監(jiān)測數(shù)據(jù)分析和預測風險的能力，利用監(jiān)測數(shù)據(jù)指導施工。推廣應用地下連續(xù)墻防水、鋼支撐應力自動補償、自動化監(jiān)測等新技術(shù)、新工藝，優(yōu)化盾構(gòu)機設(shè)備選型，進一步提升技術(shù)裝備保障能力。建立安全生產(chǎn)專家?guī)?，發(fā)揮第三方機構(gòu)專業(yè)服務作用，督促保險機構(gòu)制定風險管控制度，在風險管理培訓、組織專家巡查、風險有獎舉報等方面發(fā)揮有效作用，提升安全風險防范能力。

3.強化軌道交通運營安全風險管控。針對消防火災、設(shè)施故障、乘客踩踏、治安防恐等重大運營安全風險源，在物防、技防、人防和應急處置4個方面制定實施完善的風險控制措施。完善運營設(shè)備設(shè)施消防火災報警與滅火裝置配置，強化運營作業(yè)人員消防器材使用培訓，增強滅火自救能力；加強運營設(shè)備設(shè)施日常維保與技術(shù)創(chuàng)新，提升維修人員設(shè)備操作技能，提高運營設(shè)備可靠度；廣泛開展安全乘車宣傳教育活動，制定大客流“一站一方案”應急處置方案，適時采取限流、封站、甩站等措施，確保乘客快速疏散；加大安檢力度，普及反恐安全知識，積極開展地鐵車站反恐演練，提高市民安全防范能力。

（四）完善隱患排查治理體系。

1.強化軌道交通建設(shè)隱患排查治理。加強對各專業(yè)類別、環(huán)節(jié)、部位的排查，組織實施全員、全過程、全方位的隱患自查自糾工作，及時發(fā)現(xiàn)隱患并制定隱患排查治理清單。一般隱患要做到立查立治，重大隱患要在報告有關(guān)部門的同時，制定嚴密的治理措施，明確隱患治理的事項、內(nèi)容和頻次，按照定人員、定措施、定時間、定資金的“四定原則”，組織開展隱患治理，實現(xiàn)隱患排查治理的閉環(huán)管理。

2.強化軌道交通運營隱患排查治理。建立健全運營設(shè)施設(shè)備定期檢查、檢測評估、養(yǎng)護維修、更新改造制度，以及運營設(shè)施技術(shù)管理體系，加強列車運行控制等關(guān)鍵系統(tǒng)信息安全保護，對運營過程中存在的安全隱患進行全面排查，對排查發(fā)現(xiàn)的隱患制定整改措施，明確責任，加以整改。建立運營安全管理和事故隱患排查信息系統(tǒng)，全過程記錄隱患排查治理情況，形成治理清單并定期更新。

（五）構(gòu)建安全風險管控和隱患排查治理智能監(jiān)測平臺。

充分借助大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)和科學手段，構(gòu)建軌道交通建設(shè)運營信息化智能監(jiān)測管控平臺，強化對基坑開挖、盾構(gòu)施工、監(jiān)控量測、起重吊裝等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，對施工現(xiàn)場進行全天候、全方位、全覆蓋的視頻監(jiān)控，及時進行分析研判、預測預警，實現(xiàn)安全風險管控和隱患排查治理的標準化、可視化、智能化。強化地鐵運營行車指揮中心建設(shè)管理，加強對行車調(diào)度指揮、運營設(shè)備運作、施工作業(yè)管理、事故應急搶修及車站防災報警等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控，強化對所有運營過程、區(qū)域和關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備的監(jiān)管，實現(xiàn)軌道交通運營單位與交通運輸主管部門之間的信息共享，提高運營安全管理水平。

四、建立健全建設(shè)運營安全應急搶險體系

（一）建立健全應急預案體系。

1.建立健全軌道交通建設(shè)安全事故應急預案體系。按照綜合協(xié)調(diào)、分級負責、企地銜接、動態(tài)管理的原則，建設(shè)行政主管部門負責牽頭完善軌道交通建設(shè)安全事故綜合應急預案；軌道交通建設(shè)單位負責完善本單位綜合應急預案，并按照影響工程周邊環(huán)境事故類別編制工程項目應急預案和專項應急預案；軌道交通施工單位負責編制所承擔工程項目的綜合應急預案，按工程事故、影響周邊環(huán)境事故類別編制工程項目應急預案，并制定事故現(xiàn)場處置方案。

2.建立健全軌道交通運營應急預案體系。交通行政主管部門負責牽頭制定完善軌道交通運營綜合、專項應急預案。軌道交通運營單位要重點針對運營安全風險較大的列車追尾、脫軌、設(shè)備設(shè)施故障、大客流等造成人員傷亡、行車中斷、財產(chǎn)損失等突發(fā)事件，制定完善相關(guān)綜合、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案。

（二）組建專業(yè)應急搶險隊伍。

1.建立軌道交通建設(shè)專業(yè)應急搶險隊伍。建設(shè)單位要牽頭按地域、水文、地質(zhì)差別落實應急搶險隊伍組織建設(shè)，充分利用總承包標段在人員、物資、機械設(shè)備投入以及技術(shù)管理等方面的優(yōu)勢，在錢塘江南、北岸分別組建兩支綜合性應急搶險隊伍。強化施工單位應急隊伍建設(shè)，細化人員、設(shè)備、物資配備，分線路、分區(qū)域有針對性培養(yǎng)專業(yè)性較高的項目應急隊伍，加強施工項目部間的橫向聯(lián)系，做到快速、聯(lián)動、有效處置險情。

2.加強軌道交通運營應急救援力量建設(shè)。軌道交通運營單位要根據(jù)運營專業(yè)化、區(qū)域化特點，結(jié)合事故風險評估，進一步完善運營單位義務消防隊、微型消防站建設(shè)，提高自防自救能力。健全運營專業(yè)應急搶險隊伍配置，科學合理部署應急人員值守駐點，規(guī)范各類應急物資配置標準和存放地點，建立多專業(yè)聯(lián)動響應機制，提高運營事故應急處置效率。

（三）開展應急搶險實戰(zhàn)演練。

建立應急演練制度，根據(jù)實際情況采取實戰(zhàn)演練、桌面推演等方式，組織開展聯(lián)動性強、形式多樣、節(jié)約高效的應急演練。建設(shè)行政主管部門應牽頭每3年至少組織一次軌道交通工程建設(shè)綜合應急預案演練，軌道交通建設(shè)單位、施工單位每年至少組織一次應急演練。交通運輸行政主管部門應當會同安全監(jiān)管、公安、城管等行政主管部門定期組織應急演練。軌道交通的運營單位每半年至少組織一次綜合應急預案演練和專項應急預案演練，并加強與街道、社區(qū)協(xié)同聯(lián)動，引導社會公眾正確應對突發(fā)事件。相關(guān)部門和單位要做好應急演練評估工作，針對演練中暴露出來的問題，及時修訂完善各類預案。通過應急搶險實戰(zhàn)演練，提高軌道交通工程建設(shè)運營參與者的應急意識和應急處置、避險、自救、互救能力。

（四）加強應急搶險工作聯(lián)動。

建立軌道交通建設(shè)與運營應急管理信息系統(tǒng)，發(fā)揮市地鐵工程建設(shè)及運營應急搶險指揮部的指導、協(xié)調(diào)作用,完善與市應急辦、市建委、市交通運輸局、市衛(wèi)生計生委、市消防支隊、市公安局交警局等部門的應急搶險信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。強化消防、大型企業(yè)等專業(yè)應急救援隊伍與城市軌道交通應急隊伍的應急聯(lián)動，強化與公安交警部門的應急交通處置聯(lián)系。更新安全突發(fā)事故應急搶險專家?guī)?，健全專家輔助決策運行機制，健全和完善緊急情況下社會應急隊伍、救援物資、救援裝備及運輸工具等使用和補償機制。

五、強化建設(shè)運營安全考核、獎懲、責任追究體系

（一）嚴格安全生產(chǎn)考核獎懲。

建立科學嚴謹?shù)能壍澜煌ńㄔO(shè)運營安全生產(chǎn)激勵約束機制，加大安全生產(chǎn)考核權(quán)重，將建設(shè)單位、市級相關(guān)部門涉及軌道交通建設(shè)和運營安全的相關(guān)工作內(nèi)容納入年度軌道交通建設(shè)工作專項考核，對軌道交通建設(shè)運營安全生產(chǎn)工作做出突出貢獻的集體和個人按照有關(guān)規(guī)定給予行政獎勵。加強軌道交通參建單位履約情況考核，對參建的施工、監(jiān)理單位履約情況進行定期考核，對排名靠后、整改不力的單位，在主要媒體曝光。嚴格落實安全事故信息報送制度，發(fā)生安全事故的，必須按照法律法規(guī)規(guī)定及時上報；遲報、漏報、瞞報事故的，依法嚴厲追責。

（二）嚴肅安全生產(chǎn)責任追究。

1.嚴肅事故調(diào)查。發(fā)生人員死亡責任事故或社會影響較大事故的，由相關(guān)部門組成調(diào)查組進行調(diào)查處理，按照實事求是、尊重科學、依法依規(guī)的原則，及時、準確地查清事故原因、認定事故性質(zhì)、分清事故責任，按照“四不放過”（事故原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、責任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過）的原則，對責任單位、責任人進行嚴肅處理。同時，通過召開事故現(xiàn)場會等形式，舉一反三，吸取教訓，強化面上防范措施的落實。

2.嚴厲處罰有責單位和人員。嚴格按規(guī)定對發(fā)生事故的施工企業(yè)安全生產(chǎn)條件進行核查，如有不按要求落實安全生產(chǎn)條件的，由相關(guān)行政主管部門根據(jù)事故級別、法律法規(guī)規(guī)定，對事故責任企業(yè)和人員依法給予嚴厲處罰。對發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故的參建單位，按照《浙江省公共信用信息管理條例》等有關(guān)規(guī)定，記錄不良信息或列入嚴重失信名單。

3.嚴格落實安全生產(chǎn)工作“一票否決”制。軌道交通建設(shè)運營年度安全生產(chǎn)責任制考核不合格、發(fā)生較大生產(chǎn)安全責任事故的建設(shè)單位、負有監(jiān)管責任的相關(guān)部門，當年不得參加各類先進評比。對發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故、或?qū)χ卮箅[患整改不力符合問責條件的，按規(guī)定對相關(guān)領(lǐng)導干部實行問責。

本實施意見自2019年1月18日起施行，由市軌道辦負責牽頭組織實施。

杭州市人民政府辦公廳  

2018年12月18日    

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