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《上海市人民政府辦公廳印發(fā)〈關于實施全域土地綜合整治的意見〉的通知》
滬府辦〔2022〕13號
各區(qū)人民政府，市政府有關委、辦、局：
經市政府同意，現(xiàn)將《關于實施全域土地綜合整治的意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2022年2月28日
關于實施全域土地綜合整治的意見
為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，強化耕地保護和土地節(jié)約集約利用，合理配置農村土地資源要素，充分彰顯鄉(xiāng)村的經濟價值、生態(tài)價值、美學價值，現(xiàn)就實施全域土地綜合整治提出如下意見：
一、總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認真學習貫徹習近平總書記考察上海和在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話精神，著力構建完善國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，實施田水路林村廠綜合整治，創(chuàng)新制度供給和機制保障，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，促進空間復合利用，積極破解自然資源瓶頸，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產、生活、生態(tài)空間布局，全面提升新時代超大城市鄉(xiāng)村發(fā)展能級和人居環(huán)境品質，助推鄉(xiāng)村全面振興，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。
（二）基本原則
1.生態(tài)優(yōu)先，守住紅線。堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，統(tǒng)籌推進國土空間整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理，嚴守生態(tài)保護紅線，嚴格保護耕地特別是永久基本農田。
2.規(guī)劃引領，綜合治理。堅持以國土空間規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類專項規(guī)劃，協(xié)調各類鄉(xiāng)村建設行動的空間安排，落實國土空間用途管制。實行全域整體推進、全要素綜合整治，注重空間協(xié)同，不斷優(yōu)化國土空間格局，激活配優(yōu)各類自然資源要素。
3.政府主導，社會參與。發(fā)揮政府主導作用，加強政策支撐，注重機制創(chuàng)新，形成工作合力。堅持農村集體經濟組織和農民主體地位，引導社會廣泛參與，發(fā)揮疊加溢出效應，促進集體經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕。
4.因地制宜，改革創(chuàng)新。聚焦重點發(fā)展區(qū)域，合理確定工作目標任務。推進農村土地制度改革、行政審批制度改革，建立健全涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制，加強制度供給和要素資金保障。
（三）工作目標
從今年起，各涉農區(qū)選擇2個試點街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），以街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為基本實施單元，實施全域規(guī)劃、整體設計、綜合治理。試點項目優(yōu)先向鄉(xiāng)村振興示范村、農村人居環(huán)境整治、生態(tài)清潔小流域、農民相對集中居住成片推進等重點區(qū)域傾斜。統(tǒng)籌推進農用地整理、建設用地整理、生態(tài)保護修復和各類鄉(xiāng)村建設行動，推動耕地和永久基本農田集中連片和質量提高、空間格局進一步優(yōu)化、人居環(huán)境進一步優(yōu)化、產業(yè)融合發(fā)展水平進一步提升。到2025年，基本建立全域土地綜合整治實施機制和政策框架，形成一批可復制可推廣的成功模式，全市完成15個以上街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）全域土地綜合整治試點。
到2035年，全域土地綜合整治全面推進，整治成效凸顯，實施機制和政策體系完備，基本建成永久基本農田集中連片、生態(tài)品質全面提升、村莊布局集聚宜居、鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展、國土空間治理有效、土地節(jié)約集約利用的具有江南田園風貌特征和超大城市特點的鄉(xiāng)村國土空間新格局。
二、主要任務
（一）深化編制郊野單元村莊規(guī)劃。嚴格落實各級國土空間總體規(guī)劃，統(tǒng)籌各類專項規(guī)劃，協(xié)調細化各類用地布局。全域全要素編制郊野單元村莊規(guī)劃，立足區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、自然資源稟賦和功能定位，科學把握規(guī)劃實施節(jié)奏，統(tǒng)籌安排各類建設行動，加強空間統(tǒng)籌和行動協(xié)同，落實國土空間用途管制要求。各涉農區(qū)、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）以整體實施為導向，以全域土地綜合整治為平臺和工具，統(tǒng)籌整合各條線建設任務和計劃安排。
（二）全域開展村莊設計。加強全域風貌設計引導，切實提升鄉(xiāng)村空間品質，凸顯鄉(xiāng)村美學價值。全面梳理山水林田湖草沙等各類資源要素，尊重自然地理格局和肌理，科學把握鄉(xiāng)村的差異性，合理確定整體空間景觀格局和建筑風貌，塑造各具特色的鄉(xiāng)村風貌。優(yōu)化村落空間結構，采用多樣化的建筑排布組合形式，形成疏密有致、人與自然有機融合的村莊形態(tài)。在尊重農民意愿的基礎上，按照現(xiàn)代生活方式和農民生活習慣，設計農民居住空間，挖掘江南傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建筑元素，注重保護傳統(tǒng)建筑和文化遺產，傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。
（三）全面開展農用地整理。促進都市現(xiàn)代農業(yè)高質量發(fā)展，按照規(guī)劃，優(yōu)化耕地和永久基本農田布局，統(tǒng)籌推進實施耕地和永久基本農田集中連片、耕地提質改造、高標準農田建設、農業(yè)設施和農田基礎設施完善等工程，提升農業(yè)生產條件，增加耕地數(shù)量，提高耕地質量，改善農田生態(tài)。優(yōu)先將成片優(yōu)質耕地中的零星建設用地、非耕農用地等復墾為耕地，新增耕地經驗收后，可按照規(guī)劃納入永久基本農田。
（四）推進低效建設用地整理。嚴格區(qū)域建設用地總量控制，持續(xù)推進低效建設用地減量化，深入推進存量建設用地整治利用，優(yōu)化用地結構和布局，統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展、農民住房、公共服務、基礎設施、生態(tài)保護等各項用地。實施“減量”和“盤活”聯(lián)動，科學把握零散農村宅基地、低效工業(yè)用地及其他建設用地整理規(guī)模和節(jié)奏，合理安排建新地塊，為農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供土地要素保障。
（五）分類引導農民集中居住。在符合規(guī)劃、充分尊重農民意愿的前提下，多途徑改善農民居住條件。鼓勵以街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，統(tǒng)籌成片推進農民集中居住項目。優(yōu)化村莊“平移點”布局，通過集體土地所有權、承包經營權調整，妥善落實農民跨村安置用地空間。實施保留村風貌提升和更新改造工程，優(yōu)化保留村宅基地布局，有序推進農房翻建。打造鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈，促進存量設施空間整合與復合利用，完善全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的鄉(xiāng)村基本公共服務體系，提升基礎公共服務設施水平，構建宜居、宜業(yè)、宜游、宜學、宜養(yǎng)的鄉(xiāng)村社區(qū)共同體。
（六）統(tǒng)籌實施生態(tài)保護修復。保護和提升鄉(xiāng)村生態(tài)功能，科學發(fā)揮生態(tài)空間復合效益，細化明確農、林、水空間復合利用技術標準，統(tǒng)籌確定生態(tài)建設目標，整體實施生態(tài)公益林、開放休閑林地、生態(tài)林場、河道整治、生態(tài)清潔小流域等工程，科學開展農田林網、農村道路、河道綠化建設和生態(tài)系統(tǒng)修復工程，推動農業(yè)、林業(yè)、水利協(xié)調發(fā)展，綜合提升生態(tài)環(huán)境質量。高質量開展農村人居環(huán)境優(yōu)化工程，協(xié)同開展各類違法建設用地整治、村莊綠化美化、田園清潔等行動，健全長效管理機制。
（七）協(xié)調推進鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展。根據(jù)鄉(xiāng)村產業(yè)特點，探索建立多元組合用地模式，嚴格依據(jù)規(guī)劃和建設用地、設施農用地、一般耕地、永久基本農田、生態(tài)用地的用途管制規(guī)則，優(yōu)化整理用地空間，實施鄉(xiāng)村產業(yè)用地整備，統(tǒng)籌推進地、綠、林、水等指標利用平衡，促進空間復合、功能組合，有效保障農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求。深化農村土地制度改革，完善點狀供地政策，采取集體建設用地使用、入市以及農用地流轉等多元路徑，高效配置鄉(xiāng)村土地資源。
三、保障措施
（一）強化組織領導。市級層面加強組織領導，建立工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調全市全域土地綜合整治工作。各涉農區(qū)政府建立工作協(xié)調推進機制，加強全域土地綜合整治組織實施，會同街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）探索選擇或組建綜合性實施主體，搭建全域土地綜合整治實施平臺，負責組織規(guī)劃編制、項目策劃、實施方案編制和實施引導管控。
（二）統(tǒng)籌整合資金。建立健全全域土地綜合整治資金使用機制。市級支農相關資金要加大聚焦力度，重點支持全域土地綜合整治項目實施。充分發(fā)揮區(qū)政府責任主體作用，以全域土地綜合整治實施平臺為載體，統(tǒng)籌整合各條線涉農資金，探索建立以街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為實施主體的資金統(tǒng)一使用監(jiān)督考核標準和機制。鼓勵發(fā)揮政府資金引導作用，吸引開發(fā)性金融機構、政策性銀行、國有企業(yè)、社會資本等多方參與全域土地綜合整治，探索市場化運行機制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，優(yōu)先安排全域土地綜合整治試點區(qū)域內的集體經營性建設用地入市，提高資金周轉效率。
（三）加強實施監(jiān)督。市級相關部門要加強協(xié)調配合，加大對涉農區(qū)工作指導力度，提高市級政策供給針對性、有效性。各涉農區(qū)要根據(jù)實際，積極推進全域土地綜合整治，探索可復制可推廣的工作機制和經驗做法。要建立全域土地綜合整治工作考核機制。加強全流程全鏈條監(jiān)督管理，建立執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機制，加強國土空間用途管制，堅決防止借整治之機違規(guī)調整永久基本農田、侵犯農民權益等。禁止違背農民意愿搞大拆大建，禁止違規(guī)占用耕地搞人造景觀，禁止破壞生態(tài)環(huán)境、破壞鄉(xiāng)村風貌和歷史文脈。
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