浙政辦發(fā)〔2015〕9號《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式(PPP模式)的指導(dǎo)意見》

浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見

發(fā)布時間：2015-01-31 發(fā)布機構(gòu)：省政府辦公廳文號：浙政辦發(fā)〔2015〕9號

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位：

為貫徹落實十八屆三中全會精神，深化投融資體制改革和預(yù)算管理制度改革，加強地方政府性債務(wù)管理，促進政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）等文件要求，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就推廣運用政府和社會資本合作（Public Private Partnership，簡稱PPP）模式，鼓勵和吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率，提出如下意見：


一、總體要求

政府和社會資本合作模式是指政府和社會資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系和制度安排。推廣運用政府和社會資本合作模式，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會治理能力。
　　
（一）指導(dǎo)思想。

全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和省委十三屆四次、五次和六次全會精神，按照中央和省委、省政府決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府與社會資本合作，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率。

（二）基本原則。

1．政府主導(dǎo)，市場運作。厘清政府與市場邊界，政府做好政策制訂、發(fā)展規(guī)劃和市場監(jiān)管，社會資本承擔(dān)項目的建設(shè)、運營和維護，構(gòu)建協(xié)作與監(jiān)督相結(jié)合的政府和社會資本合作機制。

2．風(fēng)險分擔(dān)，互利共贏。建立健全激勵與約束相結(jié)合的風(fēng)險分擔(dān)和利益補償機制，充分考慮社會資本合理收益，切實維護公共利益。

3．積極穩(wěn)妥，有序推進。探索運用規(guī)范的政府和社會資本合作模式，不斷完善制度體系，規(guī)范項目操作流程，有序推進政府和社會資本合作。


二、主要任務(wù)

（一）做好項目儲備。

適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。各地要按照本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項目合理布局，重點關(guān)注交通、水利、市政公用事業(yè)、保障性安居工程、資源環(huán)境、生態(tài)保護和社會事業(yè)領(lǐng)域，如供水、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、航運、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，建立本地區(qū)項目儲備庫。在建或已建項目也可納入項目庫管理，利用政府和社會資本合作模式進行升級改造或者運營管理。根據(jù)各地項目儲備和工作開展情況，建立省級項目儲備庫，并確定若干個政府和社會資本合作示范市縣。

（二）規(guī)范項目評估。

各地要根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。項目評估時，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、服務(wù)價格和收費標(biāo)準(zhǔn)、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，并與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。各地應(yīng)明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)具體負責(zé)項目評估論證、合同簽訂、組織實施等工作。項目實施機構(gòu)應(yīng)編制項目實施方案，經(jīng)評估論證后報政府審核實施。

（三）選擇合作伙伴。

各地要嚴(yán)格按照《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商等方式，依法選擇社會資本投資人。各地應(yīng)根據(jù)項目實際情況和要求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素，擇優(yōu)確定誠實守信、安全可靠的社會資本投資人，并在規(guī)定的信息發(fā)布渠道及時發(fā)布采購公告和結(jié)果等信息，保證程序公開、過程透明。

（四）建立合作機制。

社會資本投資人可設(shè)立獨立法人的項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。政府出資機構(gòu)和社會資本投資人應(yīng)在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上簽訂股東合同，明確出資比例和方式、利潤分配方式、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機制、項目的功能和績效要求、退出安排及項目移交機制、爭議解決程序以及公司章程重要條款等事項。政府授權(quán)機構(gòu)應(yīng)與社會資本投資人或項目公司簽訂項目合同，明確項目經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限，責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)，產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，價格、收費標(biāo)準(zhǔn)、補貼及調(diào)整機制，違約責(zé)任和爭議解決程序等關(guān)鍵內(nèi)容。項目合同、股東合同等應(yīng)報項目同級財政部門和法制機構(gòu)備案。協(xié)議簽訂后內(nèi)容發(fā)生實質(zhì)性調(diào)整或變更的，凡涉及政府出資或補貼、收費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的，須經(jīng)項目同級財政、物價等部門確認(rèn)。

（五）完善價格機制。

建立健全按照社會平均建造成本、運營費用、投資收益率等因素確定價格和收費機制，并根據(jù)成本變化、通貨膨脹、社會資本收益率等因素合理調(diào)整，激勵投資者降低建設(shè)和運營成本。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過政府付費等方式給予適當(dāng)補貼。政府應(yīng)以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素，建立動態(tài)補貼機制。除最低需求風(fēng)險外，政府補貼不得承諾社會資本回報水平。各級財政部門要將財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，并會同行業(yè)主管部門、物價部門加強成本和價格監(jiān)審。

（六）防范債務(wù)風(fēng)險。

各地要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內(nèi)的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風(fēng)險分擔(dān)機制時，要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔(dān)。各地要按照國務(wù)院和省政府加強地方政府性債務(wù)管理的要求，認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府和社會資本合作模式的項目，大力推廣政府和社會資本合作模式。要依法嚴(yán)格控制政府各類或有債務(wù)，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，切實防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會資本投資人或項目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)社會資本投資人或項目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，各地政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔(dān)保。

（七）加強項目監(jiān)督。

項目公司要嚴(yán)格按合同約定組織工程建設(shè)和運營，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價體系，組織開展對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等綜合績效評價工作，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)參與。績效評價結(jié)果要依法對外公開，接受社會監(jiān)督，并作為價格和收費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼等調(diào)整的參考依據(jù)。各級行業(yè)主管部門要加強對項目建設(shè)質(zhì)量、運營標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。財政、發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃、審計、物價等相關(guān)部門，要在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好項目管理和監(jiān)督等工作，依法履行監(jiān)管職責(zé)。

（八）健全退出機制。

政府應(yīng)與社會資本投資人明確項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止時，應(yīng)及時做好接管，保障公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，應(yīng)組織對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。


三、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。

各地、各有關(guān)部門要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步明確責(zé)任分工，細化工作舉措，抓好工作落實。財政、發(fā)改和省級有關(guān)部門要加強組織協(xié)調(diào)，指導(dǎo)并推動各地開展政府和社會資本合作工作，充分發(fā)揮市場機制的決定性作用、政府的更好作用和企業(yè)的主體作用。各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)實際，強化組織保障，形成工作合力，確保政府和社會資本合作工作順利實施。

（二）完善配套政策。

完善政府和社會資本合作項目審批機制，進一步簡化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。實行多樣化土地供應(yīng)方式，保障項目建設(shè)用地。政府和社會資本合作項目按規(guī)定享受各項稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費減免政策，在安排各類財政專項資金和政府性補貼時，享受與政府投資項目同等的財政扶持政策。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸款和清潔發(fā)展委托貸款。拓寬項目融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構(gòu)以及融資擔(dān)保機構(gòu)積極開發(fā)適合項目的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新金融服務(wù)，積極爭取社保資金、保險資金、專業(yè)投資機構(gòu)資金參與，支持金融機構(gòu)及早介入項目前期準(zhǔn)備工作，參與項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵社會中介機構(gòu)積極參與項目建設(shè)，提供法律、財務(wù)、咨詢等專業(yè)服務(wù)。

（三）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

各地要完善投資者保護政策，切實維護社會資本投資人的合法權(quán)益。加強項目實施能力建設(shè)，注重培養(yǎng)專業(yè)人才。加強輿論宣傳引導(dǎo)，增強政府、社會和市場主體共識，營造推廣運用政府和社會資本模式的良好氛圍。健全信息公開制度，及時發(fā)布項目規(guī)劃、采購需求以及行業(yè)政策、市場需求等信息，增強政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

                                                            浙江省人民政府辦公廳
                                                           2015年1月27日

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